Smoke and mirrors: Hong Kong government in cahoots with electricity generation companies (Chinese version only)

 In Public Utilities
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兩電失控的真假博弈

 

自兩家電力公司宣布明年加價後,市民不滿,政黨聲討,特區官員破天荒加入戰團,向自己監管的兩電開火。一時之間,子彈橫飛。究竟「讓子彈飛」的背後,有多少是假戲真做?各方爭論不休的「公眾利益」,會否變成最終被犧牲的籌碼?

 

今次電費加幅驚人的真正原因只有一個:政府監管兩電的模式落伍失效,導致投資效益低劣,保證利潤卻高企不下,成本上漲的惡果則由全港用戶全盤承擔。

 

今天政府監管兩電的「管制計劃協議」,起源於上世紀60 年代。當時政局不穩,殖民地政府資源緊絀,為了吸引國際資本,利用協議向兩電提供優厚回報和長期穩定的投資條件,是審時度勢的權宜之計。1980 年代,英國首相戴卓爾夫人推動公用事業私有化,到了1990 年代初,在電力行業引入競爭已是全球大勢。1993 年政府重訂「管制計劃協議」,本應是收緊協議條件的大好時機,可惜又面臨九七政權交接的政治動盪,結果優厚條件維持15 年不變。此後10 年,中電和港燈在扣除通脹後的實質股本回報率,分別為平均19.4%及21.8%,成為全球兩家回報最高的上市電力公司,連新興市場中號稱「風險大、回報高」的拉丁美洲企業也自嘆不如,但兩電的營運效率卻只處於國際排名的中下游〔註一〕。

 

建制派護航失卻改革良機

政府在各界壓力下,於1999 年委託顧問公司進行研究,確認了兩電聯網及引入競爭的可行性,指出了聯網後足可令兩電節省投資4%至6%,還未計算廠網分家,引進第三者競價上網所帶來的效益,但聯網後兩電的利益不易均分,規模較小的港燈會較「蝕底」,所以兩電全力頑抗〔註二〕。

 

此後多年,政府對於改革電力市場之議拖拖拉拉,在多次立法會辯論中,建制派議員經常用「維持穩定電力供應」、「吸引國際投資」和「尊重合約精神」為借口替政府保駕護航。結果曾蔭權政府獨排眾議,於2008 年再次與兩電續簽「管制計劃協議」,名義上把固定資產回報率下調至9.9%至11%,但加入延長折舊年期等有利兩電的「魔鬼細節」,更放棄引入競爭的機會。以中電為例,過去3 年的股本回報率分別為22.5%、20.3%和19.6%,遠高於國際資本市場對投資級別的生產性上市企業,股本回報率只需11%至12%的要求〔註三〕。

 

特區政府在庫房水浸、本地投資環境吸引、內地電力公司樂於加入競爭的情下,仍然漠視民意,死抱國際市場早已唾棄的監管模式,為兩電繼續提供超高利潤保證至2023 年,試問如何能夠擺脫利益輸送的嫌疑?

 

帳目保密市民難窺真相

今次兩電根據協議加價,從特首曾蔭權到環境局長邱騰華,從自由黨到民建聯議員,忽然煞有介事,高喊「企業社會責任」。這場把戲的可信程度,就活像汕尾市委書記鄭雁雄和他的同伙,幾十年來力撐烏坎村幹部和發展商橫徵暴斂,忽然在明天高叫大家要對村民有良心一樣。烏坎村民不傻,難道港人會比村民更傻?

 

可惜,這種戲假情真的博弈始終容易穿崩。就在上周五的立法會會議中,當民主派動議使用立法會特權法,迫使政府交代兩電帳目和談判紀錄時,建制派議員便馬上反臉,否決議案,支持政府和兩電把文件保密,令市民無法知悉「年年被宰」的奧秘何在。

 

儘管政府希望這場假博弈不了了之,但市民要與兩電來一場真博弈,還是大有可為。

 

真正維護公眾利益,必須三管齊下:其一是促使兩電接受符合市場水平的合理回報,其二是促使兩電提高投資效益,其三是促使兩電持續提升環保及減排標準。今次兩電在公眾壓力下微調電費加幅,其實是玩弄掩眼法,全搔不癢處。調整後兩電的實收回報沒有減少(因少收部分可在將來追加),也沒有壓力提高效益或降低實報實銷的經營成本。

 

「陽光」檢討與燃料帳「剃頭」

要與兩電認真博弈,非採取以下兩項行動不可。政府應根據管制協議附表三A1(b)或(d)條款,動「發展計劃檢討」程序,要求兩電修訂投資方案,重估資產,壓縮成本和理順帳目,從而降低未來的電價。由於此條款賦予行政會議批核發展計劃的權力,所以兩電不得不認真回應。但過去的檢討是黑箱作業,因此今次公眾必須要求整個程序在陽光下進行。若兩電不願意公開資料,政府便應支持立法會動用特權法,超越管制協議的束縛,使檢討程序既合法亦合乎公眾利益。

 

兩電估計明年在燃料帳各有10 多億元的負結餘,理論上兩電可在來年向用戶增收燃料費彌補虧損,但若香港市民無法長期負擔這筆額外費用,在未來幾年拒絕追加燃料附加費,到2018 年管制協議到期時,兩電便只得把這筆虧損作為呆壞帳處理,一筆勾銷。

 

兩電撇帳或「剃頭」多少,市民便真正節省多少。有這後在手,政府便可以趁2013 年管制協議中期檢討的機會,要求兩電坐上談判桌,修改協議條款。我們並非鼓勵市民賴帳,但市民不是管制協議的簽字方,沒有責任承擔脫離現實的超高回報。兩電若因政治現實而無法「賺到盡」,也只是全球電力行業需要面對的正常市場風險〔註四〕。

 

政府樂於把矛頭指向兩電,但市民不應上當。兩電一直在政府制訂的框架中運作,但特區官員經常暗示,他們受協議束縛,無能為力,是典型的官僚誤導。為何市民在博弈中注定是輸家?關鍵不在於政府沒有籌碼,而在於建制派是否為大財團賣力,並且成功轉移視線,毋須為此而付出政治代價。

 

只消看看政府口硬手軟的表演:一面由特首曾蔭權充當網絡英雄,號召市民向兩電施壓,一面由發展局長林鄭月娥向中電送大禮,在亞皆老街重建項目豁免補地價30 億元,便明白箇中真相。港人要當贏家,便須準確對焦,戳破謊言。

 

註一,參考投資銀行分析報告:CLSA EmergingMarkets, “Hong Kong: Critique of the Scheme of Control”,26/2/2003

 

註二,ERM, “Interconnection and Competition in theHong Kong Electricity Supply Sector”, October 1999

 

註三,港燈披露的數據比中電少,因此無法準確計算,但由於港燈的電價及借貸比率較中電為高,所以股本回報率應較中電更高。詳見公共專業聯盟「兩電加價初步分析報告」, 2011 年12 月, www.procommons.org.hk

 

註四,中電估計燃料帳會在明年有14 億元負結餘,參考2010 年中電在協議範圍內賺取淨回報78 億元,而股東資本為400 億元,即使在一年內全額撇帳,撇帳後的股本回報率仍達16%。

 

黎廣德 (Albert Lai Kwong Tak)

公共專業聯盟 (The Professional Commons)

2011年12月30日

 

 

本文於2011年12月30日在《明報》刊登。

 

 

 

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