高鐵困局的過去、現在與未來

 在 交通, 城市規劃, 發展、土地、房屋及交通
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高鐵爭議如火如荼,在立法會財委會即將第三度審議之際,正好冷靜地作一個階段性的回顧,同時展望將來。

 

有論者把高鐵爭議一分為二:一是究竟建還是不建;二是支持興建,但分歧在於走線和總站選址。其實兩項爭議既牽涉價值判斷 — 即為何發展和為誰發展, 亦關乎成本效益和工程利弊。若果各方能夠找出一個符合可持續發展原則的方案,滿足經濟繁榮、環境保護和社會公義的「三脚凳」,這兩種爭議都可以同時化解。

 

那麽過去多年,香港社會究竟付出了多少努力,尋找這個來之不易的永續發展方案?由於政府是項目倡議者,焦點自然落在它身上。

 

早於2000年,政府完成了「鐵路發展研究」第二號報告書,當中提出了興建一條連接香港至廣州的區域快線。隨著內地逐步落實全國高速鐵路網的規劃,這個區域快線的概念演變為全國高鐵香港段,政府集中研究與西鐵「共用通道」的可行性。反覆多年,政府只是斷斷續續地向立法會作出簡報。直到曾蔭權出任特首,在2007年8月,政府在粵港合作聯席會議上宣佈放棄共用通道構思,改用專用通道。當時未有明確表示總站選址或走線,本來是啓動社會討論,與各界持份者共同制定永續發展方案的最佳時機,可惜政府選擇了閉門造車。

 

2007年10月,特首在施政報告內宣佈高鐵項目列入十大基建之內,選址西九為總站,但沒有邀請社會討論,錯失了第二次公眾參與的機會。

 

2008年3月,公共專業聯盟完成了「重構城市佈局」的研究報告,建議高鐵總站選址改為錦上路,政府接收了報告後沒有回應,再錯失了第三次公眾參與的機會。行政會議反而在2008年4月,委任港鐵公司開展西九站方案的設計工作,然後政府在2008年11月向菜園村發出收地通知,一往直前,直至今天。

 

究竟政府錯失了三次與民共議,制定永續方案的機會,責任誰屬自有公論,但原因何在?

 

公眾參與淪為口號

政府自2003年成立可持續發展委員會,首四年由曾蔭權出任主席。委員會的最大成就,在於確立了公眾參與制定決策,成為推動可持續發展不可或缺的一環,由此制訂的一套五階段式的公眾參與機制,為所有策略性項目提供典範。曾蔭權對此知之甚詳,曾經在首長级官員內會上推介這套機制,並在2007年競選連任時公開承諾,將公眾參與作為决策的核心。

 

事實上,一些政府部門已經在實踐中累積了較為成功的經驗,例如中九龍幹線和中環至灣仔繞道工程,在規劃階段推行公眾參與,吸收持份者意見而修訂走線和優化設計,從而化解了保育油麻地警署古蹟,保留廟街地區特色,和既要滿足各類銅鑼灣避風塘使用者的需要,又要把填海規模減至最少等種種矛盾。

 

既然如此,為何一個特區成立以來耗資最多、政府認為策略意義至為巨大的高鐵項目,竟然在構思和規劃階段完全沒有公眾參與?

 

合理解釋似乎只有兩個:其一是曾蔭權政府的一眾高層,在行政權力日益膨脹的蒙蔽下,以為長官意志足以凌駕一切,公眾參與不外乎裝飾門面;其二是特區政府的管治文化變質,一言堂泛濫成災,專業職系的官員和外聘顧問無法提出獨立意見,凡是由上而下的決策,出錯時只能一錯到底。

 

事到如今,政府硬銷高鐵西九方案的努力,已經蛻變為一場市民大眾對行政和立法機關的誠信的審判。

 

市民對政府誠信的審判

政府兩年來對項目細節秘而不宣,把選擇性地發放信息視為理所當然的公關手段,直至2009年中,才通過傳媒放風,暗示工程造價會從三百多億上升至五百多億元。正是如此令人「震驚」的消息,促使公共專業聯盟在9月中組成專家組,在10月7日公佈替代方案,隨後再不斷深化。有人埋怨民間團體為甚麽不早提意見,暗指它們別具用心。顛倒黑白至此,夫復何言?

 

政府聲稱花了27億元進行項目研究和設計,報告詳盡自不待言。但這些用公帑支付的報告,市民卻無權一睹,反而淪為政府愚民的工具。例如現今披露了九龍區大塞車「願景」的《西九龍填海區發展交通研究》報告,是在團體和議員三番四次要求下,才在1月8日的會議上公開的。公共專業聯盟在去年10月2日致函要求政府公開的可行性研究報告,運輸局在11月20日覆函,表示因為「第三者」反對而不能披露,鄭汝樺局長卻在本週三的電台節目上聲稱「可行性研究報告不存在」。這樣簡單不過的事實尚可歪曲,市民對政府訴諸權威的推銷語言,還剩下多少信心?

 

政府過去三個月來鋪天蓋地的宣傳,動用千萬元公帑刋登隱瞞身份的疑似「新聞專輯」,再向傳媒老總閉門發放失實材料。儘管如此,仍然有近半市民支持替代方案,究竟說明了民間智慧的提升還是長官意志的不濟?

 

西九站方案的「五座大山」

根據政府官員在議會上的答覆,足見高鐵西九站方案面前起碼有「五座大山」,基於工程技術、法律和程序的障礙,政府不可能在短期內找出解決辦法:

 

一、「一地兩檢」難產  高鐵功能變質

要在香港境內實施「一地兩檢」,需要修改法律,甚至觸動基本法,而兩者均不可能在幾個月內完成,或至少獲得中港兩地的行政及立法機關確認可行方案。一旦「一地兩檢」無法落實,即使中港行政機關願意考慮電子預檢制度、列車內邊檢制度或流動檢查制度,仍然需要面對不確定的法律風險和操作障礙。屆時,高鐵的性質會產生根本性的變化,成為一條主要服務香港至深圳和廣州之間的區域快線,如果不及早調整方案、降低成本造價以維持營運效率,必然成為尾大不掉的大白象。

 

二、九龍區交通擠塞和環境惡化

政府顧問的研究報告顯示:高鐵西九總站建成後,新增交通會嚴重影響九龍區內18個路口,佐敦道須拓寬至13條行車線,彌敦道上多個路口不准轉彎,強制車流駛入橫街,11條內街交通流量大增,馬路切入公園及西九文化區,大舉破壞社區環境。報告承認部分建議改善措施在技術上不可行,但並無提出解决方法。由於部份建議的改善措施 (例如廣東道與柯士甸道交界的行車隧道) 需要進行可行性研究及環境影響評估,兼且上述措施均未開始向居民進行諮詢,未知市民是否接受。

 

三、西九文化區環境破壞和工程延誤

由於廣東道和柯士甸道西需要永久佔用西九文化區土地,同時列車緩衝區插入文化區地底,使地面不能興建高標準的文化表演設施。在高鐵施工期間,更須徵用文化區三份一的土地和一半海岸線,使文化區難以按照原定2014至2015年的時間表落成。運輸局尚未把上述各種影響,正式知會西九文化區管理局諮詢會,更未有通過諮詢會向文化界和公眾諮詢。

 

四、大角咀居民欠缺完整賠償機制

政府官員在1月8日的會議上首次披露,大角咀區共有47棟樓宇的居民,加上華景山莊等數萬名居民,將會因建設高鐵隧道而損失潛在發展權益。鑑於終審庭在2003年的裁決,這些居民即使向政府索償,也難以取得等同於正常更改地契、重建發展時所獲得的「期望價值」。更何况這些居民在索償前,先要付出大筆顧問費用,難言公允。

 

五、遷拆菜園村違背環境公義原則

菜園村村民堅持「不遷不拆」的訴求,正好印證了政府至今未有就不同收地方案進行「社會影響評估」的缺失。按照環境影響補償的優次原則,凡是對環境和社區有重大影響的工程,應先考慮替代方案,完全避免該項影響;只有在替代方案不可行而避無可避時,才考慮紓緩和補償措施。遷拆菜園村顯然屬於重大環境影響,上述優次原則應適用。政府拒絕補足欠交的評估,以及研究替代方案的可行性,踐踏了國際公認的環境公義原則。

 

發展模式的分水嶺

在今天被特權扭曲的政治格局下,政府有能力通過撥款,更有能力用強大的話語權「證實」民間方案「粗疏」,但無法不面對這「五座大山」的後遺症。菜園村和大角咀等弱勢社羣的抗爭,只會突顯社會公義的不彰。將來九龍區塞車、西九文化區淪為笑柄、「一地兩檢」難產、營運報告揭示低效益:每一次事件都會提醒市民,政府的決策是何等粗暴,立法會的審批是何等傾斜。

 

高鐵爭議在內地網民中引發熱烈討論,他們以這個活生生的事例,對比香港與內地在管治體制和人民權利之間的差異。顯然,香港所行的每一步,對內地發展都有千絲萬縷的影響。

 

二十年後回首,高鐵事件很可能是香港社會發展的分水嶺:重商輕民的發展觀,在日益壯大的公民社會面前崩潰。年青人的苦行,一步一脚印地提醒我們:在土地面前虔敬、在人民面前謙卑、在挫敗面前轉念。

 

 

黎廣德 (Albert Lai Kwong Tak)

公共專業聯盟 (The Professional Commons)

2010年1月15日

 

 

本文於2010年1月15日在《明報》刊登。

 

 

 

 

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