橫洲事件:「亂七八租」的短租政策

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在橫洲事件中,除了揭開了「官商鄉黑」關係網中發展優次的土地實况外,如果我們從公共政策角度出發,直接牽涉到短期批租政策:明明是霸地者,到頭來可以透過現行短租制度成為佔用地之租用者(即所謂「規範化」處理),容許「先霸後租」,地政總署署長甯漢豪更稱是「好過分毫收不到」和「善用土地」。

 

適逢申訴專員公署在早前發布有關非法佔用官地規範制度的調查報告,當中再度批評「規範化」的制度安排。其實審計署和申訴專員公署近年已多次狠批短租制度,這不是第一次,亦肯定不是最後一次,反映短租的合理性已在橫洲事件之前長期備受質疑。

 

橫洲近大路的短租不合理

早前《明報》揭露橫洲向佔用者新批的短期租約集中在福喜停車場入口,其實除了有學者擔憂變相將路口「私有化」,本身這些短期租約的審批都有問題,尤其在福喜停車場入口附近的8份短期租約(STT1785、1787、1795、1909、2912、2914、2915、2918),當中部分是新批的「規範化」,另外是早前已經存在但不確定是直接批出或「規範化」(我們已翻查過往16年的公開招標紀錄,並沒有發現任何橫洲的土地作招標)。

 

從短租政策的角度來看,事件令人質疑的地方,它們並不符合一貫直接批租和「規範化」的準則——沒有商業價值或只有單一人士/機構會有興趣,其位置在福喜街路旁,進入時不必通過私人地和用途有商業價值,而且與毗鄰官地加起來的面積逾5萬呎,如果出租都理應以公開招標形式放進列表,以價高者得的方式競投。

 

念茲在茲,數年前同樣是霸佔官地耕作的馬屎埔黎先生,就與橫洲場主的對待很不一樣。據我們進行的個案研究(註1),當時農戶申請「規範化」不果,地政處稱由於該農地有市場價值和佔用範圍大而堅持要收回重新公開招標,最後被僅註冊3天的神秘公司投得。農夫就要重新招標,橫洲場主就可以「特事特辦」直接批出,可見地政部門在審批準則上可謂「亂七八租」。

 

「佔咗先講」與拉布策略

有關佔用官地資源,地政總署良好主觀地認為「規範化」是「務實」的做法:為免土地閒置而再被免費佔用,又可減輕地政總署看守土地的費用。但現實上,「規範化」成為霸佔官地者使用的「拉布策略」,在現有土地行政安排上只要向署方申請便可暫時停緩執管行動。其中較為經典的例子就是梁福元家族持有的荔枝山莊,被發現非法佔用8.2公頃官地,透過不斷向地政部門申請短期租約拖延管制行動,被拒又再申請,與地政部門持續拖拉近18年,最終申請被拒但只被票控罰款1.2萬元。「規範化」的漏洞造就了這「霸來的空間和拖來的時間」,但卻收不回應有的租金。

 

早前地政總署證實在橫洲有3.8公頃官地被非法佔用,當中2.6公頃已經圍封,餘下的1.2公頃成功申請「規範化」,以20份按季續租的短期租約租出。那2.6公頃因為「乖乖聽話」配合,只需向地政部門補償清拆費便可一筆勾銷。另外那1.2公頃即使需要被追回佔用期間的市值租金,也是無額外成本的「先佔先享受」。這3.8公頃官地一年所產生的租金收入已可以是數以千萬元計,罰款和追溯的租金對比起佔用作倉地或停車場的龐大利潤根本不算什麼。

 

以上例子可見不論申請最終成功或被拒,佔用者也有好處,當然「佔咗先講」,變相鼓勵佔用,反而需要花費更多行政成本去處理,請問如何「務實」和節省成本?

 

謎一般的短期租約

謎一般的短租像是帶着神秘,市民大眾一般不太了解,但往往是愈探究反而愈不解。現時公眾只能透過購買「地段索引圖」(Lot Index Plan),才能得悉一小區內有沒有短期租約和位置所在,整個香港短租用地的分佈至今仍然是個黑洞。除了佔小部分的公開招標可以有多一點詳細批租內容外,大部分租約是連租戶、批租方式和條款細則都無從得知,即使向地政部門查詢也以「租約是與私人機構簽署」為由拒絕披露。當涉及公眾利益的土地資訊愈見封閉,當中部門能夠選擇性執法的空間則愈龐大。

 

公眾連地政部門應該如何做和現時實際在做什麼都不能得悉,在這個封閉黑箱的制度下根本無法監督和問責,地政部門容易拖延和蒙混過關。例如現時的短期租約制度的準則和具體程序,只零散地記錄在各政府文件、對立法會和傳媒的回覆以及申訴專員公署、審計署的調查報告,需要左拼右湊才能勉強還原。再者,公眾現時亦沒有完善機制和途徑去得悉整體和個案的處理進度。

 

而且,在拼湊時往往會發現前後不一而大相逕庭的講法,令人無所適從。例如上面多番提及的「規範化」,其租金應追溯至什麼時間,就有兩種實為截然不同的講法——「開始佔用該政府土地的時間」(註2)和「最初發現『佔地』情况當日」(註3)。第一種意味着會追查何時開始佔用,但第二種就直接以最初發現佔用的日子計算,兩者所計算的金額可以相差很大,到底以什麼為準?

 

短租制度應公開透明

申、審兩署幾乎每隔一兩年就會揭發和批評一次短租制度的漏弊,但地政總署每次都只以「擠牙膏」式交代或在政策上小修小補而最後問題依舊,變成「永續」被批和檢討。要做到徹底的改革,必須做到開誠布公,打破土地行政制度的黑箱。首要是公開短期租約批租和管理制度的細節,例如具體的準則和程序,而且要設立機制向公眾交代個案的處理進度,讓市民重新掌握地政部門的工作和這些「公有地」的狀况。

 

註1:詳情請參閱本土研究社2014年發布之《租地任我行——馬屎埔短期批租土地個案研究報告》(goo.gl/KtMohf)

註2:立法會發展事務委員會,2016年3月,〈對非法佔用政府土地採取的行動及於元朗橫洲發展公營房屋的最新計劃〉,第2頁

註3:申訴專員公署,2016年9月13日,《主動調查報告:地政總署就非法佔用政府土地及違反地契條款的個案之規範化制度》,第9頁

 

楊夏至 (Yeung Ha Chi)

本土研究社成員 (Member of Liber Research Community)

2016年10月21日

 

 

本文於2016年10月21日在《明報》刊登。

 

 

 

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