橫洲「棄綠保棕」非孤例,新界土地充斥「潛規劃」

 在 棕土及短租土地, 發展、土地、房屋及交通
,

香港元朗橫洲公屋發展計劃,政府棄綠化地保棕地(Brownfield),擱置收回主要用作車場、回收場的棕土範圍,改為發展附近的綠化地帶,需要逼遷三條非原居民村,亦由原訂興建17000個公屋單位縮減為4000個,做法惹來非議。

 

事件隨著候任立法會議員朱凱廸受恐嚇一事,得以提升至全港關注層面。雖然官方解釋並非「欺善怕惡」(編按:指怕鄉紳犧牲非原居民),亦非全盤放棄,只是分階段進行,但不見政府對收回棕土的階段有具體時間表。日前發展局長陳茂波、運輸及房屋局長張炳良會見朱凱廸及姚松炎時,更承認署方就計劃只向鄉事巨頭「摸底」,沒有作公眾諮詢,更遑論受影響的非原居民。及後有政府內部文件流出,揭發特首梁振英親自主持橫洲發展工作小組會議,一來證實特首知悉「摸底」內容,二來文件亦證實基於「摸底」結果而改變發展計劃,先發展綠化地帶興建公屋。連日來的揭發和解話,只令市民對「官鄉商黑」印象更深。

 

新界土地問題的「黑」,非新鮮事。除了時有聽見的暴力收地、突然的倒泥毀農地、「套丁」猖獗、各大發展商的開發大計等事件外,從政府的新界規劃方式中,亦可窺看到當中的「潛規則」,如何不公義。

 

香港元朗橫洲公屋發展計劃,政府棄綠化地保棕地(Brownfield),擱置收回主要用作車場、回收場的棕土範圍,改為發展附近的綠化地帶,需要逼遷三條非原居民村,亦由原訂興建17000個公屋單位縮減為4000個,做法惹來非議。

 

事件隨著候任立法會議員朱凱廸受恐嚇一事,得以提升至全港關注層面。雖然官方解釋並非「欺善怕惡」(編按:指怕鄉紳犧牲非原居民),亦非全盤放棄,只是分階段進行,但不見政府對收回棕土的階段有具體時間表。日前發展局長陳茂波、運輸及房屋局長張炳良會見朱凱廸及姚松炎時,更承認署方就計劃只向鄉事巨頭「摸底」,沒有作公眾諮詢,更遑論受影響的非原居民。及後有政府內部文件流出,揭發特首梁振英親自主持橫洲發展工作小組會議,一來證實特首知悉「摸底」內容,二來文件亦證實基於「摸底」結果而改變發展計劃,先發展綠化地帶興建公屋。連日來的揭發和解話,只令市民對「官鄉商黑」印象更深。

 

新界土地問題的「黑」,非新鮮事。除了時有聽見的暴力收地、突然的倒泥毀農地、「套丁」猖獗、各大發展商的開發大計等事件外,從政府的新界規劃方式中,亦可窺看到當中的「潛規則」,如何不公義。

 

我們就舉以下四例子,加以說明:

 

一、龍鼓灘一直不設執管權

早前有環保團體揭發龍鼓灘有濕地被傾倒泥頭,但龍鼓灘一直未受法定圖則管制,儼如城市規劃的「三不管」地帶。規劃署要有權管制該地,先要制訂發展審批地區圖(DPA Plan),但規劃署一直推卻,只以「資源許可」和「適時檢討」,作為迴避規管的藉口。眾所周知,龍鼓灘是劉皇發(發叔)地頭(地盤),當局欠合理解釋,難免令人懷疑是厚待鄉事,「放生」龍鼓灘。

 

二、縱容新市鎮綠化地帶「棕土化」

因為歷史原因,1990年以前的鄉郊土地沒有受法定圖則規劃土地用途,政府一直只能以「集體官批」(Block Crown Lease)規管農地用途。但經過1983年著名的「生發案」後,法院判定了集體官批對土地的臨時用途毫無約束力,官批上註明的用途如廁所僅是描述性質,土地擁有者可以不依從,各類貨櫃場車場等「無王管」問題因而蔓延。

 

到1990至91年,政府才正式修訂《城市規劃條例》,對新界鄉郊土地製訂 DPA Plan,先就土地用途作凍結調查,令規劃署對鄉郊範圍中的違例發展有執管權。這些受 DPA Plan 覆蓋的範圍,其後會以分區計劃大綱圖(OZP)覆蓋,但因 DPA Plan 而存有的執管權仍然存在。

 

然而,早已被 OZP 覆蓋的新市鎮及市區範圍,一直沒有被 DPA Plan 覆蓋,面對綠化地帶被破壞變成棕土,如元朗工業邨及大埔教育大學旁一帶,棕土不斷蔓延,但規劃署一直無權執法。當民間追問何以不能修改城市規劃條例(城規條例),重新對已受 OZP 覆蓋的範圍進行執管,官方只不斷以問題複雜推搪。但當年正是政府沒有將執管權延伸至新市鎮及市區,就種下禍根延至今天。

 

三、「鄉村式發展」地帶的無依據擴張

「鄉村式發展」地帶(俗稱 V Zone,在新界的 V Zone 主要是涵蓋認可原居民鄉村的範圍)面積的爭論,在近年邊境禁區開放範圍及「不包括土地」的新法定圖則製訂時出現。原居民村代表一方,往往搬出己村未來十年合資格申建丁屋的男丁數字,以合理化 V Zone 的擴大。

 

既有趣又悲哀的是,從來這些由村代表提供的十年建丁屋需求,村代表說多少就多少,分區地政處沒有就此作核實,而規劃署再以地政處沒有核實的數字去劃出 V Zone 範圍。更奇怪的是,沒有核實數字的澄清均會寫在相關城市規劃委員會(城規會)文件中(註),從來無人質疑,圖則照樣通過。地政總署、規劃署及城規會,一直為遷就丁屋政策而作出缺客觀理據的規劃,實屬荒謬

 

四、順著囤地佈局而劃的「綜合發展區」

再宏觀一點看整個新界版圖。除了政府如火如荼推進的新界東北、元朗南及洪水橋新發展區及大型發展區外,新界中部還有大片平原土地,有潛在的大興土木危機。運輸及房屋局(運房局)於2014年公布的「我們未來的鐵路」研究,重提以前曾構思過的港鐵北環線,連接錦上路站及未來的古洞站,駁通東西兩鐵。途中經過凹頭、牛潭尾、新田,有機會設北環線站,屆時三區很有可能面臨「被發展」。

 

其實這三區被發展的命運,不獨是北環線到來才發生。這三區各有形狀不規則的「綜合發展區」地帶(CDA zone),並且在1990年代的法定圖則上就開始存在。「綜合發展區」規劃原意,美其名是鼓勵整合土地業權以作大型綜合發展,其實是縱容發展商囤地的規劃。

 

 

 

 

早在八九十年代,已有大發展商在三區囤地,到90年代初城規會制訂 OZP 時,就在此三區劃出奇怪形狀的 CDA。這三區 CDA 範圍的地權,各由主要大地產商佔大部分。若非政府配合地產商囤地,難以解釋為何90年代就在這些鄉郊區域劃出形狀不規則的 CDA。目前新田那幅蝴蝶形 CDA(見上圖)主要是草披及荒廢農地;牛潭尾 CDA 內主要有漁塘戶及非原居民村落,但已陸續有收地逼遷的個案發生;而凹頭的 CDA 則已逐步被發展。

 

以發展主義角度去看,以上一切可謂理所當然,但政府整個規劃由最初起就是鼓勵囤地、縱容囤地、造就大發展商受惠、扼殺鄉郊社區的留存,所謂的發展就是將各種社會成本「界外化」,讓他人承擔。當北環線真正到來,為地區帶來升值潛力,就是現有村落及農田的死期。

 

是「權宜」,還是製造矛盾?

以上的四大例子,檢閱了政府規劃管制的缺失、對丁屋發展的放任,及對大發展商的造就,始於殖民年代延至今日。此等規劃,不只明顯遷就鄉事,還便利大商家,及所有受惠於新界土地破壞土地發展的群體。反而在地居住的村民、農戶及魚塘戶,都是被規劃排擠的一眾。有這一切明目張膽的「潛規劃」,難以說服公眾政府毫無偏袒、毫無欺善怕惡。

 

研究殖民時代新界管治的樹仁大學社會學系副教授張少強博士,曾分析到1970年代殖民政府推出丁屋政策,乃「權宜」之計,為著背後更重要的開發新界大計。今天看來,這一切難以自圓其說的新界規劃方式,已不只是「權宜」,而是不斷種下禍根,挑撥起社會矛盾。如今政府難以對自己橫洲發展的(先) 「棄綠保棕」自圓其說,相信將來有更多的自製矛盾曝露於人前。

 

註:例如谷埔,鳳坑及榕樹凹分區規劃圖編號S/NE-KP/B的城規會文件(會議日期:29-1-2016),第6頁註釋1:“As advised by DLO/N, LandsD, the 10-year Small House demand forecasts are provided by the respective IIRs without any supporting evidence and his office is not in a position to verify the accuracy of the figures.”

 

“IIRs”的全稱是“Indigenous Inhabitants Representatives”,即「原居民村代表」。

 

陸佳兒 (Luk Kai Yee) 

本土研究社成員 (Member of Liber Research Community)

2016年9月20日

 

 

本文在《端傳媒》於2016年9月20日刊登:〈https://theinitium.com/article/20160920-opinion-lukkaiyee-nt/〉

 

 

 

Facebook Comments
最新上載文章
回陳茂波:研究郊野不如先研究你自己
算高鐵舊帳
分流大騙局
圖窮匕現
視若無「島」
不自由服貿

開始輸入並按Enter鍵進行搜尋

Home
Home