兩電霸權 能源政策空白的惡果

 在 公用事業
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中電主席米高嘉道理爵士上周向政府發炮,是罕有的高調發言,但很多傳媒和議員不明所指,只因他表示未來電費需大幅增加而嘩然。

 

嘉道理及其管理班子維護中電利益不遺餘力,當然不會無故發難,但其實他們真正點出了香港能源政策的缺失,更揭示了現今失誤延續下去的諸種風險。正因如此,若果下任政府繼承無心無力的低水平管治,恐怕真會如候任特首梁振英所言, 「蹉跎歲月」,自吃苦果。

 

嘉道理發言的核心,是政府「應做唔做,唔應做又做」。他明白民主社會的運作, 並不抗拒政府監管,因此說「無論社會的最終選擇為何,中電均有能力以有效和負責任的態度,在最短的時間落實這些選擇」。當然,這種說法的前提是中電會從它 的觀點和利益出發,游說政府官員,影響社會輿論。

 

那麼,究竟特區政府替市民作出了什麼選擇,令本港日走下坡?

 

嚴格來說,曾蔭權政府過去7 年的能源政策是一片空白。只消看看最關鍵的能源組合目標,自從環境局兩年前提出一個令大眾嘩然的諮詢方案後(在2020 年用五成核電和四成天然氣發電) , 便一直沒有定案。這是「應做唔做」的最佳示範。


政治干預市場失效

儘 管目標不明,政府卻採取了兩項措施,使未來道路愈走愈窄。其一是否決在本港境內興建天然氣轉運站。由於本港周邊有不少已建及在建的轉運站,以珠江三角洲區 域發展的視野來解決這些基建需求,更能保護生態和提高成本效益,本是無可厚非的決策。問題卻出在第二項措施:2008 年特區政府越俎代庖, 直接與國家能源局簽訂備忘錄,指定由內地供應天然氣給香港發電。

 

嘉道理今天憤憤不平,正是因為被迫「打死狗講價」:由於香港向內地買氣變成 政治任務, 壟斷了「西氣東輸」項目的中石油要價多少,中電便得支付多少。若果政府當初容許電力公司在自由市場採購天然氣,中電有更多談判籌碼(例如租用或合建轉運站 以進口天然氣) , 市民將來也不用「捱貴氣」。政府「唔應做又做」的例子,又多一項。

 

雖然嘉道理有不滿的理由,但並不表示中電不會按照管制計劃協議「賺到盡」。事實上,兩電的股東資金回報率多年來高企在20%左右〈註〉,比政府拿來向公眾解說的資產回報率高出一倍,令全球同行側目。

 

歸根究柢,催生兩電霸權的罪魁禍首,是主事官員的狹隘視野和縱容商界騎劫政策的政治體制。要了解能源政策為何對本土發展如此重要,最好是對比一個成功例子:被公認為廢核先行者和可再生能源科技領導者的德國。

 

德國能源轉型化解社會矛盾

去年福島核災爆發後,德國馬上宣布廢核,決定把原來佔18%發電量的核電廠在2022 年前全部關閉。外間以為這是德國人在恐慌面前的非理性抉擇,其實這是德國社會自從20 年前推行新能源政策後,利用福島核災順水推舟、深思熟慮的國策。

 

這 一套德國政府稱之為「能源轉型」的策略,源於1991 年推行的一項電力條例,首創利用優先上網和優惠上網電價的方式,鼓勵可再生能源,此後不斷改良和增加配套政策,使今天可再生能源的發電比重上升至兩成,創 造了40 萬個新職位,相關企業去年的銷售額達400億歐元。德國成功地以法例推動市場的模式已引來50 多個國家仿效,令他們滿懷信心地制訂了2050 年總耗能量減低一半,和可再生能源佔發電比重八成的目標。

 

德國的「能源轉型」並非沒有風險,例如最近當地一些太陽能企業倒閉,原因是近年 中國急起直追,導致全球太陽能設備產量過剩,使德國以技術帶動出口的盤算遭遇挫折。但德國的策略從大處着眼:國家能源安全(減少入口倚賴),應對氣候變化 ( 降低溫室氣體排放量),和推動地區和平(避免因爭奪能源引起衝突),無懼一時的市場起伏。

 

香港的條件與德國大不相同,但有一個共通教訓: 能源沒有「自然」市場, 什麼「大市場、小政府」只是廢話。前瞻性政策足以催生高效率市場;放任不管或斬件式干預,均會誤國殃民。

 

香港的能源前景正處於轉折的關口:國務院剛決定繼續凍結新建及在建的核電站,兩電的利潤管制協議將於明年進行中期檢討,但社會各界還未有深入討論。新政府能否參考德國的成功例子,制訂前瞻性方案,作為與兩電談判和改革市場的基礎?


法例推動市場剷除霸權土壤

利用協議監管兩電的模式已經過時,只要香港有決心與全球大勢接軌,改用法例推動市場,訂立具體目標,很多現屆政府不敢想像的願景都會變成可能。參照國際經 驗,改革的方向很清晰:本地電網獨立營運但與內地聯網、電廠由多家公司分散擁有,發展智能電網,不論本地或內地電廠均可競價上網,可再生能源享有上網優先 權,利用優惠上網電價鼓勵可再生能源投資,設立綠色基金資助節能計劃,放寬城規限制以鼓勵陸上太陽能和離岸風能,推動電動車作為智能電網的儲電緩衝系統等等。

 

改革市場後兩電霸權的土壤不復存在, 回報過高的爭論將成為過去。德國發電企業的股東資金回報率在10%左右,電網企業只有5%至7%,但投資者絡繹不絕。這正是一個為民請命的政府所應致力達至的社會平衡。

 

令人憂慮的消息傳來:擁有六成青山發電有限公司(中電發電資產的真正擁有方)股權的埃克森美孚準備向中國南方電網出售股權,政府打算放任不干預。但主事官員 是否想清楚,這項收購會否造成更大壟斷,令廠網分家、本地獨立成網的改革更困難?南方電網在內地不准投資於發電企業,為何到香港可以破壞規矩?

 

能源策略的成敗,不僅影響全港電費價格水平和城市競爭力,更關乎香港在國際社會中能否抬起頭來。德國家庭的電費單上分列出可再生能源的補貼金額,但絕少人斤斤計較,因為他們相信,廢核是道德的抉擇,減排是對子孫後代的投資。梁振英和他的班子,能有如此識見嗎?

 

〈註〉公共專業聯盟: 「兩電加價初步分析報告」,2011 年12 月22日,www.procommons.org.hk

 

黎廣德 (Albert Lai Kwong Tak)

公共專業聯盟研究委員會召集人 (Research Committee Convenor, The Professional Commons)

2012年5月18日

 

 

本文於2012年5月18日在《明報》刊登。

 

 

 

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