「全民」抑或是「經濟審查」?

 在 社福勞工, 退休制度
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社會福利應該是「全民」(universal)抑或是需經過「經濟審查」(means-tested)?對很多人來說,這個問題似乎非常容易回答,而背後的理據也顯而易見。很多人會認為,福利當然是應該需要經過「經濟審查」的。因為,福利根本不應該給與那些沒有需要的人 — 那些富裕和幸運的人。跟據這一看法,福利應該只給與那些最有需要的人 — 那些貧窮和不幸的人。「經濟審查」福利制度既減少公共資源的耗費,也減少公共資源的浪費。以同一福利開支計,「全民」制度能夠給予有需要的人的幫助較少;「經濟審查」制度能夠給予的則較多。表面上看,「經濟審查」制度背後的理據既簡單又有說服力。

 

假如事情真的是如此簡單的話,那麼聯合國社會發展研究所(United Nations Research Institute for Social Development)在其2010的報告中提倡以「全民」福利制度對抗貧窮及不平等這一建議就確實令人費解了。究竟是那一方面的論證出現了錯誤?

 

諾貝爾經濟學獎得主阿馬蒂亞‧森(Amartya Sen)指出,假如福利受惠者只是一些「對外界不會作出任何回應」、「被動」、「疲憊」、正在等待福利救濟的人,而貧窮又僅僅只是「收入的匱乏」(income deprivation)的問題的話,那麼事情可真的會是那麼簡單和真接!

 

同樣地,假如公共政策僅僅只是一種「工具性」的行為(instrumental act)– 意指公共政策只是一種中性的工具用以達到預定的社會目標,而它本身並不帶有任何信息,那麼事情也可會是如此簡單!

 

但是,以上這些對福利受惠者,貧窮,及公共政策的理解卻完全是錯誤的。

 

就著福利受惠者,阿馬蒂亞‧森提醒我們,受惠者並非是「被動」的,正在等待福利救濟的人。相反,他們是會「思考,選擇,行動,及回應」的「主動的行動主體」(active agents)。特別值得一提的,福利受惠者會就著不同的扶貧政策作出不同的回應和行動。

 

就著貧窮,阿馬蒂亞‧森強調,由於人是主動的行動主體,因此貧窮不應只被理解為「收入的匱乏」,而應該是「能力的匱乏」(capability deprivation)。貧窮是缺少了追尋理想生活的最起碼能力(capabilities)。這些能力包括:由最基本的有能力吃得飽,穿得暖,及找到容身之所,以至到有社會參與的能力,及能挺起胸膛,毫無羞愧地面對別人和社會等等。阿馬蒂亞‧森這貧窮概念的重點在於,金錢上的收入並不能轉化成追尋理想生活的所有能力;部份重要的能力並不能由金錢收入所能轉化。

 

關於公共政策,其實政治學不少文獻已指出,公共政策不單純粹只是「工具性」的行為,它同時也是「表達性」的行為(expressive acts)– 意指政策也傳遞出國家如何看待人民,人民怎樣看待自己,以及人民間怎樣互相看待的重要信息。

 

正正由於「經濟審查」制度以錯誤的人的概念,錯誤的貧窮概念,及錯誤的公共政策概念作為基礎,因此它必然是錯誤的扶貧方案。它的弊端不單止是未能有效對抗貧窮,它更是適得其反。制度對窮困者的傷害往往大於給予他們的幫助。

 

「經濟審查」制度本身傳達了某些對社會福利申領人帶有羞辱性的信息。

 

首先,「經濟審查」制度會要求福利申領人證明並承認自己是貧窮的,同時也要求申領人要接受將會被視作是貧窮的人。這種申領的要求本身就帶有羞辱性。

 

這是因為,在以市場為主導的社會裏,「自力更生」及「個人責任」均是被高度肯定的價值。儘管事實上貧窮的成因極其複雜,往往同時涉及多種因素,當中包括例如社會經濟結構改變,社會及政治不公義,缺乏機會,缺少運氣等等的因素,而不能簡單地簡化為個人努力與否的原因,社會上一般的認知卻都認為貧窮是懶惰,不夠節儉,沒有市場競爭力,沒法自立的結果。

 

在這樣社會背景下,人們因而普遍都會對貧困的人抱有懷疑,敵視,及否定的態度。

 

其次,為著要審核申請人是否合乎資格及防止虛假申領,「經濟審查」制度就必須設立調查及持續監察申請人背景的程序。由於這種調查及持續監察的程序假設每個申請人都有可能作出虛假的申領,都有可能是騙子,因此程序本身就對申請者帶有貶意和羞辱性。

 

以上提及的制度特徵是內在於任何「經濟審查」的福利政策中;是任何「經濟審查」福利政策及項目的固有特性。因此,在任何「經濟審查」福利政策下,申領福利等同是:個人錯誤的表白(由於懶惰)、個人失敗的表白(由於無力競爭)、承認自己需要依賴社會、將自己暴露於被社會蔑視及被視作「可能是騙子」的目光之中。這些表白及承認等等均是對人格尊嚴的侮辱。

 

此外,我們必須指出福利官員審批福利的酌情權力等同是一種審判福利申請人是否值得幫助的權力。這無形中給與福利官員相對於申請人某種程度的道德權威。官員這種的道理權威會進一步加重申請人的自卑感和羞恥感。

 

「經濟審查」福利政策對福利申領者所告成的傷害是無法估量和不容低估的。我們必須慬記貧窮並非只是「收入的匱乏」,而是「能力的匱乏」– 缺少追尋理想生活的最起碼能力。「經濟審查」福利政策確實在某些方面為貧困者「充權」(empower),可是它卻在另一方面替貧困者「削權」(disempower)。它剝奪了貧困者的自尊和尊嚴,因而再進一步削弱他們能夠挺起胸膛毫無羞愧地面對別人和社會的能力。它也貶低貧困者的社會地位,並因此再進一步削弱他們參與社會的能力。

 

在財政壓力的面前,政府官員或政治領袖很容易就會引用「溫飽論」(full belly thesis)來反駁自尊的價值,從而為「經濟審查」制度辯護。他們會辯說,在赤貧下,人們總的不能拿自尊來當飯吃吧!

 

就著這一反駁,我們會以當代政治哲學大師約翰‧羅爾斯(John Rawls)關於自尊的論點來作回應。根據羅爾斯的看法,自尊「可能是最重要的基本善」(perhaps the most important primary good)。對他來說,財富或金錢收入並不比自尊重要。

 

其實,自尊的價值並非沒有客觀證據的支持。相關的證據可以在福利申領率(take-up rates)的研究文獻中找到。研究發現不少合資格申領福利的人實際上並沒有作出申請;而「經濟審查」福利項目的常見特徵是低申領率,某些的申領率更非常低。例如,在英國,有數據就顯示「經濟審查」福利項目的申領率很少會達50%。至於不作申請的原因,研究發現「申請程序有辱人格或有羞辱性」,「害怕被污名化」,及「感到人格被辱」都是嚇阻合資格人仕申領福利的其中重要因素。這些數據在在顯示,人們即使貧困也絕不願意放棄人格尊嚴。

 

誠然,即使「經濟審查」是錯誤的扶貧方向,這也不能結論到「全民」便是應該採納的正確方向。要作這一結論,我們需要進一步的論證。在這方面,我們會引用倫敦政經學院社會政策的開山師祖理查‧鐵馬士(Richard Titmuss)對二次大戰後英國「全民」福利制度的論證作為本文的總結。就著英國採納「全民」制度的原因,鐵馬士有這樣的解釋:

 

「採納「全民」原則的其中一個最重要歷史原因是希望透過為全民提供每一個人民都可享用的公共服務,從而使得每一個享用公共服務的人不用有任何自尊、尊嚴、或身分地位受損的羞辱性感受。在享用公共服務時,人們不應感到羞恥或自卑、或感到會被污名化、或感到正在接受救濟;享用公共服務不會被視為「社會的負擔」或將會成為「社會的負擔」。」

 

在未找到不帶羞辱性的「經濟審查」制度之前,「全民」制度仍然是一個較為正面和對人較為尊重的扶貧方案。

 

 

高德禮 (George Cautherley)

香港民主促進會 (Hong Kong Democratic Foundation)

2016年4月16日

 

 

本文較短的版本以標題〈扶貧須經審查  必屬錯誤方案〉在《信報財經新聞》於2016年4月21日刋登。

而英文版本則以標題 “Should social welfare be universal or means-tested?” 在《信報財經新聞》英文網站“EJ Insight” <http://www.ejinsight.com/> 於2016年4月18日刋登。<http://www.ejinsight.com/20160418-should-social-welfare-be-universal-or-means-tested/>

 

 

 

 

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